Jaka jest skuteczna metoda realizacji inwestycji publicznych?

Artykuł autorstwa eksperta PKF (Małgorzata Godlewska, Starszy Koordynator Projektów Audytorskich), został opublikowany 17 września 2014 r. na łamach dziennika "Rzeczpospolita".

Partnerstwo publiczno-prywatne jest sprawdzoną i skuteczną metodą realizacji inwestycji publicznych

Zadania publiczne są nierozerwalnie związane z istnieniem instytucji państwa. Sektor prywatny od czasów imperium rzymskiego świadczy dobra i usługi na rzecz sektora publicznego. Na przykład już za rządów cesarza Augusta za transport pocztowy na terenie cesarstwa rzymskiego odpowiadał cesarz, ale budynki pocztowe podlegały wspólnotom lokalnym. Zarządca takiego budynku zostawał wybierany w drodze przetargu, na podstawie umowy zawartej z władzą lokalną, zazwyczaj na okres 5 lat, odpowiadał za wybudowanie, utrzymanie i funkcjonowanie obiektu. W czasach imperium rzymskiego formuła koncesji (poprzedniczka naszej ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi) była stosowana również przy budowie portów, term, placów targowych i dróg.

Współcześnie wybór partnera prywatnego do realizacji projektu w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego następuje albo w oparciu o ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych ( dalej p.z.p.). Kryterium wyboru pomiędzy  tymi ustawami stanowi sposób wynagradzania partnera prywatnego. Jeżeli wynagrodzenie pochodzi w ponad 50 proc. ze źródeł publicznych, wówczas znajduje zastosowanie p.z.p.. Natomiast jeśli ponad 50 proc. wynagrodzenia partnera prywatnego pochodzi od użytkowników, stosuje się ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Koncesja albo zamówienia

W praktyce według danych z bazy projektów partnerstwa publiczno-prywatnego Ministerstwa Gospodarki (www.bazappp.gov.pl stan na 5 sierpnia 2014 r.) w większości (25 z 34) z realizowanych (i zrealizowanych) projektów wyboru partnera prywatnego dokonano na podstawie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. W pozostałych 9 projektach wyboru partnera prywatnego dokonano na podstawie p.z.p., która cieszy się znacznie mniejszym zainteresowaniem niż koncesja m.in. z powodu wyższych kosztów transakcyjnych związanych z prowadzeniem postępowania na wybór partnera prywatnego w tej procedurze.

Na dzień 5 sierpnia 2014 r. zostało zgłoszonych 116 pomysłów na partnerstwo publiczno-prywatne, które oczekuja na realizację. Realizowanych w Polsce jest obecnie 31 projektów partnerstwa publiczno-prywatnego na łączną kwotę prawie 11 mld zł. Najwięcej projektów, bo po 6 realizowanych jest w województwach śląskim i małopolskim. Daleko w tyle pod względem realizowanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego pozostaje województwo mazowieckie, które realizuje tylko 2 projekty.

Polska pozostaje w tyle nie tylko za europejską czołówką, którą stanowią Wielka Brytania, Hiszpania, Włochy czy Francja, ale także daleko nam nawet do Malezji, która w latach 1983 – 2010 podpisała 513 umów na realizację projektów partnerstwa publiczno-prywatnego.

Podział zadań i ryzyka

Przedmiotem partnerstwa jest zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 r. wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyka pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Celem partnerstwa jest uzyskanie korzyści większych od tych, które można uzyskać dzięki zamówieniom publicznym.
Poprawnie wdrożone partnerstwo publiczno-prywatne prowadzi do:

• redukcji kosztów całego cyklu realizacji projektu,
• lepszej alokacji ryzyka,
• szybszej realizacji projektu,
• wyższej jakości usług i dodatkowych strumieni wpływów pieniężnych.

Sukces w realizacji projektów z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego tkwi w takim ukształtowaniu relacji między stronami, aby poszczególne rodzaje ryzyka ponosiła ta strona, która potrafi je kontrolować lepiej niż druga strona, a wykorzystanie umiejętności i kompetencji sektora prywatnego prowadziło do osiągnięcia dodatkowych korzyści.

Przy realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego mamy do czynienia z ryzykiem budowy, popytu i dostępności. Aby projekt partnerstwa publiczno-prywatnego mógł być wyłączony z aktywów bilansu sektora finansów publicznych na partnerze prywatnym muszą spoczywać przynajmniej dwa z trzech podstawowych ryzyk (budowy, popytu, dostępności), w tym po stronie partnera prywatnego musi się znajdować ryzyko budowy. W Polsce od 1 stycznia 2014 r. do obliczenia możliwego poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego począwszy od budżetu za 2014 r. stosuje się nową konstrukcję wskaźnika, która uwzględnia indywidualne zdolności każdej jednostki do spłaty zobowiązań dłużnych. Sposób obliczenia poziomu zadłużenia przez sektor publiczny ma znaczący wpływ na poziom zaangażowania sektora prywatnego i rozwój PPP w Polsce.

Jak było, jak jest

W Polsce pierwsze przepisy dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego zostały wprowadzone ustawą z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zbytnia szczegółowość rozwiązań proponowanych przez tę ustawę doprowadziła do usztywnienia ram funkcjonowania dedykowanych obszarów gospodarki, co w konsekwencji spowodowało, że na jej gruncie nie zrealizowano w Polsce żadnego projektu. W nowej ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, obowiązującej od 27 lutego 2009 r. zaproponowano nowe ujęcie partnerstwa publiczno-prywatnego, które przyczyniło się do powolnego rozwoju idei partnerstwa w Polsce.

Ile i za ile

Konieczność odtworzenia majątku trwałego oznacza, że nakłady inwestycyjne brutto w sektorze dostarczania infrastruktury publicznej powinny wynieść w Polsce w latach 2011–2022 około 1150 mld zł. Roczna luka finansowa (brakujące środki w sektorze publicznym) w latach 2011–22 wahać się będzie pomiędzy 116 mld zł a 197 mld zł (w cenach stałych 2009 r.). Zgodnie z art. 36 ustawy budżetowej na rok 2014 z 24 stycznia 2014 r. ustalono kwotę, do wysokości, której organy administracji rządowej mogą zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym – w wysokości 1 000 000 tys. zł. Wyjściem z tej sytuacji jest realizacja projektów w partnerstwie publiczno – prywatnym, w którym to po stronie partnera prywatnego leży obowiązek zapewnienia finansowania projektu lub realizowanie projektów hybrydowych polegających na połączeniu finansowania projektu ze środków publicznych, prywatnych oraz pozyskanych z Unii Europejskiej. Rozwój partnerstwa publiczno–prywatnego w Polsce oraz wzrost zaangażowania finansowego sektora prywatnego mogą skutecznie przyczynić się do zniwelowania luki finansowej, gdyż Traktat z Maastricht nakazuje „wyprowadzenie” finansowania inwestycji infrastrukturalnych poza budżet jednostek samorządu terytorialnego. Doprowadziło to w wielu państwach europejskich np. Hiszpanii, Portugalii czy też Włoszech do dynamicznego rozwoju projektów z zakresu PPP wraz ze wzrostem kapitałowego zaangażowania sektora prywatnego.

Zdaniem autorki

Wydaje sie, że przedsiębiorcy i władze nie dostrzegaja korzyści, jakie daje realizacja zadań publicznych przez partnera prywatnego. Do katalogu korzyści można zaliczyć:

• realizację celu społecznego, którym jest zaspokojenie potrzeb zbiorowych;
• podniesienie jakości realizowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych i wykonywanych usług;
• ograniczenie zadłużenia publicznego lub możliwość niezaliczenia zobowiązań związanych z inwestycją do długu finansów publicznych;
• możliwość pozyskania dodatkowego źródła kapitału;
• przeniesienie części odpowiedzialności na partnera prywatnego za zadania, które są obowiązkowe dla podmiotu publicznego;
• rozdzielenie ryzyk ekonomicznych, społecznych i strukturalnych w celu zwiększenia efektywności projektu i stworzenia wartości dodanej;
• przeniesienie kwestii zarządzania na partnera prywatnego, dzięki czemu sfera publiczna może skupić się nad sprawami regulacji, organizowania i monitoringu przedsięwzięcia;
• generowanie dodatkowych przychodów od osób trzecich, w tym użytkowników wybudowanych obiektów czy też możliwość wprowadzenia konkurencji w sektorach dotychczas objętych monopolem publicznym.

Pozostaje mieć nadzieje, że zgodnie z art. 3 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym minister gospodarki aktywnie włączy się w realizację postawionych przed nim zadań polegających w szczególności na upowszechnianiu i promowaniu partnerstwa publiczno-prywatnego, dokonywaniu analiz i ocen funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego, w tym stanu i perspektyw finansowego zaangażowania sektora prywatnego.