PPP: przed realizacją niezbędna jest analiza

Artykuł autorstwa ekperta PKF (dr Małgorzata Godlewska - Zastępca Dyrektora w Departamencie Projektów Audytorskich), został opublikowany 8 czerwca 2016 r. na łamach "Dziennika Gazeta Prawna".

Nasza gmina planuje projekt w ramach PPP. Czy jako strona publiczna powinna sporządzać analizę przedrealizacyjną dotyczącą tego projektu PPP. Co daje taka analiza?

Szczegółowy zakres analiz przedrealizacyjnych określało nieobowiązujące już dziś rozporządzenie ministra finansów z 30 czerwca 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów analizy przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. (Dz.U. nr 125, poz. 866). Pomimo tego, iż ww. rozporządzenie już nie obowiązuje i nie ma bezwzględnego obowiązku sporządzenia takiej analizy, to eksperci z zakresu PPP są zgodni: strona publiczna powinna każdorazowo taką analizę przeprowadzić, choćby nawet w skróconej formie.

Analiza przedrealizacyjna planowanego przedsięwzięcia PPP składa się z analizy prawnej, ekonomiczno – finansowej i technicznej, a także wskazuje na zakres planowanego przedsięwzięcia i obejmuje identyfikację i ocenę związanych z nim różnych rodzajów ryzyka i wrażliwości przedsięwzięcia na poszczególne jego rodzaje. Sporządzenie takiej analizy ma na celu zbadanie przez stronę publiczną, czy formuła PPP jest zasadna i możliwa do wdrożenia, czy też bardziej opłacalna będzie dla strony publicznej realizacja tego przedsięwzięcia w innej formie np. jako realizacja zadania publicznego przez utworzenie zakładu budżetowego czy też wybór wykonawcy w tradycyjnym postępowaniu przetargowym w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych.

Analiza przedrealizacyjna z reguły jest wykonywana w następujących krokach:

• Krok 1. określenie koncepcji projektu i analiza opcji jego wdrożenia,
• Krok 2. określenie wstępnej koncepcji projektu w formule PPP,
• Krok 3. testy rynkowe - skonsultowanie przyjętej koncepcji projektu w formule PPP z podmiotami potencjalnie zainteresowanymi udziałem w projekcie,
• Krok 4. porównanie przyjętej koncepcji projektu w formule PPP z koncepcją wdrożenia projektu w modelu bez udziału partnera prywatnego – w celu wyboru modelu realizacji projektu.

Porównanie realizacji danego przedsięwzięcia w formule PPP z modelem tradycyjnym, bez udziału partnera prywatnego, ma uzasadnić i jednocześnie określić zasadniczy kształt planowanego do wykonania projektu PPP. Wykazana w ramach analizy korzyść interesu publicznego, powstająca w przypadku realizacji danego projektu w formule PPP, w porównaniu z wariantem tradycyjnym, tj. samodzielnym działaniem strony publicznej jest kluczowa do tego, aby móc rozpocząć realizację danego projektu w tej formule. Analizę przeprowadza się także w celu określenia efektywności przedsięwzięcia oraz zagrożeń związanych z jego wykonaniem, a także w zakresie określenia możliwych do wystąpienia w trakcie realizacji projektu PPP grup ryzyka. Uwzględnia się przy tym różne sposoby podziału ryzyka i zadań między podmiot publiczny i prywatny oraz ich wpływu na poziom długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych.

Zasadnicze znaczenie ma także odniesienie się w analizie przedrealizacyjnej do całego cyklu życia projektu. Często w perspektywie kilkunastu czy kilkudziesięciu lat świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu pełnego ich kosztu w relacji do zdefiniowanego standardu infrastruktury i usług będących przedmiotem porównania, formuła PPP może być znacznie korzystniejsza niż wybudowanie infrastruktury w ramach zwykłego zamówienia publicznego, a później ponoszenie przez stronę publiczną kosztów jej utrzymywania, modernizacji i remontów. Tylko rzetelne zestawienie wariantu samodzielnej realizacji przedsięwzięcia z wariantem jego wykonania w formule PPP pozwala na stwierdzenie, czy PPP przynosi stronie publicznej korzyść uzasadniającą nawiązanie współpracy z sektorem prywatnym.

Korzyści z przeprowadzenia analizy przedrealizacyjnej planowanego przedsięwzięcia PPP:

• dzięki analizie ekonomiczno-finansowej każdego z rozważanych sposobów realizacji przedsięwzięcia możliwe jest określenie całkowitych nakładów, a także obliczenie podstawowych wskaźników efektywności, w tym wewnętrznej stopy zwrotu z inwestycji oraz zaktualizowanej wartość netto przedsięwzięcia;
• analiza umożliwia zidentyfikowanie zagrożeń i korzyści społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem;
• możliwe jest określenie statusu planowanego projektu PPP na tle prawa budżetowego dzięki szczegółowemu przeanalizowaniu zasad, na jakich w konkretnym projekcie mają być alokowane ryzyka i zadania związane z jego realizacją pomiędzy stroną publiczną a prywatną;
• analiza pozwala na opracowanie ram prawnych wyboru partnera prywatnego czy koncesjonariusza;
• analiza daje pewność, że strona publiczna wybrała wariant (czy to formułę PPP czy samodzielną realizację planowanego przedsięwzięcia), który w długim okresie czasu przyniesie jej i społeczeństwu maksymalną korzyść i realizację podstawowej zasady the best value for money.